KEY CAPITAL

ПОСТ #10 (заключительный)

Заключительный пост чтения и разбора Стандарта комплексного развития территорий посвящен основным выводам и проблемам реализации Стандарта в городах, даже если он в том или ином виде будет принят на федеральном уровне.

Наиболее глобальные проблемы, которые мы выявили по итогам чтения Стандарта:

1. Отсутствие четкого разделения параметров, за которые отвечает муниципалитет и за которые отвечает девелопер, что неизбежно приведет к перекладыванию ответственности между этими субъектами или «навешивании» всех параметров на девелопера. В том числе неясность, кто из субъектов должен определять целевые модели для территории, и кто должен будет финансировать изменение планировочной структуры территории для соответствия Стандарту.
2. Наличие непонятных с точки зрения регулирования элементов, которые отсутствуют в действующем законодательстве (например, зона пешеходной доступности и высотные акценты).
3. Параметры планировочной структуры и застройки, а также рекомендуемые решения Стандарта могут привести к повышению себестоимости строительства, что скажется на итоговой цене жилья. Жилье, полностью построенное по Стандарту, не сможет быть доступным для большей части населения России из-за повышенных критериев комфорта, которые не соответствуют стандартному классу.

Все параметры Стандарта должны быть внедрены в градостроительную документацию каждого конкретного муниципального образования и конкретизированы с учетом локальной специфики: в ПЗЗ, в местные нормативы градпроектирования и, возможно, в генеральный план. До этого девелоперы будут находиться в ситуации неопределенности, т.к. все параметры застройки в каждом городе зависят от действующего на местном уровне регулирования. Особенно это касается инструментов по развитию застроенных территорий, описанных в Книге 2 Стандарта. И здесь городским администрациям предстоит провести очень большой объем работы по изменению и дополнению действующего регулирования, который может растянуться на несколько лет.

Также решения Стандарта по отношению к общественным пространствам неизбежно приведут к увеличению площади этих пространств на балансе муниципалитета (как минимум, повышение плотности улично-дорожной сети приведет к увеличению количества дорог по сравнению с текущими показателями по городам) и к необходимости нести большие затраты на их создание и содержание. Учитывая текущую ситуацию с распределением налогов между уровнями власти и местного самоуправления и не всегда профицитный бюджет городов, необходимо будет либо пересматривать распределение налогов по уровням власти, либо администрациям городов искать методы повышения доходной части бюджета, либо передавать часть пространств в частное пользование.

И – вишенка на торте: мастер-план территории. Согласно тексту Стандарта – это концепция развития территории, разрабатываемая во взаимодействии со всеми заинтересованными сторонами и определяющая цели и задачи ее освоения, планировочную и функциональную структуру территории, в том числе зоны размещения объектов социальной инфраструктуры, систему открытых городских пространств и центров активности, сеть перемещений, индикативные показатели плотности застройки для различных зон территории и объемно-пространственные решения застройки. Мастер-плана как вида градостроительной документации в законодательстве сейчас нет. Стандартом предполагается, что его разработка должна предварять проект планировки и межевания территории и даже установление границ территориальных зон и градостроительных регламентов ПЗЗ. Все перечисленные документы должны будут утверждаться на основе мастер-плана. Очень сомнительным видится установка территориальных зон и градостроительных регламентов на основе мастер-плана, как она описана в тексте документа: «документ включает паспорт застройки каждого земельного участка, который отображает: технико-экономические показатели застройки, объемно-пространственные параметры застройки, схему размещения застройки на земельном участке». Такая ситуация не отвечает принципу градостроительного зонирования «свобода в установленных рамках», а предписывает конкретные показатели для каждого участка.

Хотя в Книге 3 Стандарта описан алгоритм разработки мастер-плана, экспертиза по разработке такого типа документа в стране практически отсутствует. За чей счет должен разрабатываться мастер-план – собственников земельных участков, девелоперов или администраций городов? Если на свободной территории нет мастер-плана, но разработаны другие «классические» градостроительные документы, то будет ли там возможно осуществлять застройку? Все это – открытые вопросы.

Стандарт комплексного развития территории – важный документ, поднимающий многие проблемы, которые российским городам необходимо решать. Но его реализация должна учитывать разделение ответственности между муниципалитетом и девелоперами, местные особенности городской застройки, бюджетные ограничения муниципалитетов, экономическую эффективность проектов для девелоперов и возможность реализовывать проекты действительно доступного жилья, которое, может быть, и не во всем будет отвечать «идеальной картинке» комфортной жилой застройки.

Удачи всем нам!

ПОСТ #4

Следующий аспект Стандарта комплексного развития территорий, который мы рассмотрим, – возможность отклонения от параметров целевых моделей.

Три целевые модели Стандарта отличаются по своим функционально-планировочным и объемно-пространственным параметрам. Для каждой модели регулируется около 40 параметров, сгруппированных в 10 блоков. Все было бы более-менее понятно с параметрами, если бы не заложенная Стандартом возможность отклонения от них.

Отклонения предусмотрены для следующих параметров по целевым моделям:
1. Малоэтажная модель – доля объектов общественно-деловой инфраструктуры от общей площади зданий, площадь земельного участка.
2. Среднеэтажная модель – площадь земельного участка, плотность улично-дорожной сети.
3. Центральная модель – плотность застройки территории, площадь земельного участка, этажность рядовой застройки, доля площади застройки для размещения высотных акцентов.

Возможность отклонения говорит о том, что разработчики подумали о наличии особенностей застройки городов, например, в зависимости от климата или истории развития территории, несмотря на существование характерных морфотипов жилой среды. То есть предполагается необходимость будущей адаптации указанных параметров к условиям в каждом конкретном городе.

Здесь сразу возникают две проблемы:
1. в Стандарте не обозначено, на сколько пунктов значения параметра или на сколько процентов возможно отклонение от указанных значений;
2. установление значений отклонений возможно только на местном уровне с учетом специфики застройки города: их должна устанавливать местная администрация, и пока этого не сделано, отклоняться вроде можно, но не понятно, куда и на сколько.

К отклонениям от основных параметров также мы относим возможность размещения визуальных акцентов – зданий, высотность которых превышает их окружение, за счет чего они формируют уникальный облик территории и облегчают ориентирование для ее пользователей. Стандартом регулируется один параметр визуальных акцентов – максимальная доля площади застройки для размещения зданий-акцентов. Для малоэтажной модели рекомендуемое значение параметра составляет
15 %, для среднеэтажной – 20 %, для центральной – 25 %. При этом этажность акцентов не регулируется, и ее «рекомендуется назначать…», видимо, тем же местным администрациям, «…в увязке со значениями максимальной этажности рядовой застройки таким образом, чтобы высота первых в среднем превосходила этажность второй в два раза».

Параметр сам по себе непонятен из-за нечетко сформулированного описания. Сначала говорится, что доля считается от площади застройки квартала, а потом – что параметр устанавливается на всю зону пешеходной доступности, а не на квартал. Разница получается принципиальная: либо разрешается в каждом квартале занимать не более 15-25% территории зданиями повышенной этажности, либо на территории в радиусе 420-840 метров (тогда возможно целый квартал в пределах одной территории пешеходной доступности составить из зданий-акцентов).

В тексте даются рекомендации, где возможно размещать акценты – например, на главных площадях и на перекрестках главных улиц. Но эти рекомендации должны быть транслированы в конкретные территории города или конкретные характеристики, которым должен отвечать земельный участок для размещения на нем здания повышенной этажности, без определения которых параметр акцентов просто не будет работать.

Мы видим, что опять возникает ситуация увеличения неопределенности для девелоперов: даже при принятии положений Стандарта на федеральном уровне, будет необходима работа органов местного самоуправления по его адаптации на уровне городов и конкретизации возможностей отклонения от параметров.

Продолжаем тему анализа «Стандарта комплексного развития территорий» от ДОМ.РФ, КБ Стрелка и Минстрой России.

Первая сложность, на которую мы хотим обратить внимание, – это отсутствие четкого разделения ответственности за создание этой самой комфортной городской среды между девелоперами и администрацией города. Стандарт регулирует сразу и параметры жилья на земельном участке, и параметры улиц, площадей и озелененных территорий. В соответствии с законодательством, параметры, которые могут быть установлены непосредственно для девелопера, распространяются на земельный участок и содержатся в градостроительных регламентах в Правилах землепользования и застройки каждого города и в сводах правил, касающихся строительства жилья. Все, что находится за пределами земельных участков, то есть в границах красных линий, – территории общего пользования, которые должны находиться в муниципальной собственности и содержаться за счет средств городского бюджета.

Стандарт регулирует параметры кварталов: для малоэтажной модели городской среды максимальная площадь квартала должна быть не больше 5 га, для среднеэтажной модели – не больше 4,5 га, для центральной модели – 0,9 га. Проблема возникает тогда, когда предполагаемый к жилой застройке земельный участок превышает эти параметры. В таком случае необходимо разделять территорию на кварталы путем прокладывания улично-дорожной сети. И здесь возникает вопрос: за чей счет должны будут создаваться улицы на такой территории? Предполагается, что девелопер должен будет межевать территорию и выделять участок или участки для передачи в муниципальную собственность бесплатно или город будет выкупать эти участки? На каких основаниях город сможет получить эти участки в свою собственность? Откуда в бюджете города возникнут средства на выкуп и строительство новой улицы, если ее изначально не было предусмотрено в генеральном плане? На эти вопросы мы не нашли ответа в книгах Стандарта.

Другая сомнительная категория планировочного деления, которую устанавливает Стандарт, – это зона пешеходной доступности. Согласно тексту Стандарта, это территория, в границах которой нетренированный человек может спокойным шагом дойти в любую точку за 5–10 минут. Именно для зоны пешеходной доступности применяются целевые модели Стандарта и регулируются следующие параметры:
- площадь территории для применения целевых моделей Стандарта;
- доля помещений, приспособленных для размещения объектов общественно-деловой инфраструктуры, от общей площади зданий;
- плотность застройки территории;
- плотность населения;
- плотность улично-дорожной сети;
- жилищная обеспеченность;
- обеспеченность озелененными территориями;
- доля озелененных территорий в территориях общего пользования;
- обеспеченность автостоянками;
- уровень обслуживания общественным транспортом.

Здесь проблема возникает, если территория под развитие меньше или больше зоны пешеходной доступности: каким образом тогда предполагается рассчитывать все перечисленные выше параметры? Например, в случае, если участок под проектирование меньше зоны пешеходной доступности и окружение не соответствует модельным параметрам, то проект должен довести эти параметры по всей попадающей в зону пешеходной доступности территории до указанных в Стандарте? Если обеспеченность озелененными территориями в зоне пешеходной доступности окажется сильно ниже установленной Стандартом, то предполагается, что девелопер за свой счет должен будет доводить эту обеспеченность до нормы, иначе проект не примут и не введут в эксплуатацию? И на девелопера ли должны ложиться обязанности по обеспечению параметров улично-дорожной сети, озелененных территорий и обслуживания общественным транспортом, когда это прямая зона ответственности муниципалитета? На эти вопросы Стандарт ответа также не дает, а в Книге 3 «Стандарт освоения свободных территорий» рассмотрен только алгоритм разработки мастер-плана территории, размер которой равен площади зоны пешеходной доступности среднеэтажной модели Стандарта.

То есть, мы видим, что в попытке зарегулировать комплексно территорию города, в Стандартах был упущен момент реализации этих правил и разделения ответственности по развитию территории между городом и девелоперами.

В следующих постах продолжим разбирать проблемные моменты Стандарта комплексного развития территорий, следите за обновлениями.

Валерия Загвозкина Сергей Камлюк (Sergei Kamliuk) Никита Архитектор Маликов